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以制度环境催生市场动力 第三方治理再出发

  • 时间:2016-08-03 15:01
  • 来源搜狐
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  生态环境问题的日益严重和我国部分生产企业的偷排、超排与非专业化治理密切相关。为此,中央明确提出“建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制,推行环境污染第三方治理”。这既是环境管理制度的重大创新,也是发展环保市场的重大举措,更是当前推进治污模式转变的重要切入点。

  以制度环境催生市场动力 第三方治理再出发

  环境污染第三方治理未来一段时间内将有范本可循。

  2016年5月,国家发展改革委环资司根据《国务院办公厅关于推行环境污染第三方治理的意见》,就《环境污染第三方治理合同(示范文本)》向社会公开征求意见。

  据悉,《合同(示范文本)》征求意见截止日期为2016年6月3日,包括建设运营和委托运营两种模式。其中,建设运营模式包含内容较多。主要为由甲方排污单位授权乙方环境服务公司采用特许经营方式,为甲方项目的配套环保工程进行建设、运营和管理。乙方收益在特许经营过程中,因环保设备运行而获得的,由甲方支付。

  委托运营模式中,甲方排污单位将项目的环保设施运行、检修和运行维护等相关工作委托乙方环境服务公司完成。合同价格为乙方运行、检修和运行维护等相关工作年承包费用,由甲方支付。在接受媒体采访时,众多业内人士一致评价《合同(示范文本)》的出台,彰显了国家推行环境污染第三方治理的决心,并进一步明确了环境污染第三方治理的内涵边界。

  “排污者付费、第三方治理”

  对此,中国城市建设研究院总工程师徐海云认为,我国过去实行的“谁污染、谁治理”政策在实践中很难落实。诚如一个企业产生的固体废弃物由于量小,如果由企业自行处理,将面临处理成本高或没有场地来处理等困难。而《意见》中提出“排污者付费、第三方治理”,由污染排放者支付必要的费用,以用于治理其造成的污染。这种把费用付给第三方即独立的污染治理方,以达成环境治理目的,成为一种新的治污机制。一是有利于使污染处理设施规模化、集约化建设,专业化运营,二是有利于政府监管。

  此外,他认为,“第三方治理取得的污染物减排量,计入排污企业的排污权账户,由排污企业作为排污权的交易和收益主体”的规定,可增强排污企业治污的内生动力。排污权交易的主要思想是建立合法的污染物排放权利这种权利通常以排污许可证的形式表现,以此对污染物的排放进行控制。它是政府用法律制度将环境使用这一经济权利与市场交易机制相结合,以控制环境污染的一种较为有效的手段。我国排污权交易制度还处在探索发展阶段,目前,碳排放由国家发改委主管,COD、二氧化硫治理工作由环境保护部主导。

  上海环境卫生工程设计院院长张益也认为,“谁污染、谁付费”相比过去提的“谁污染、谁治理”是对环境污染治理模式提出了创新性意见。特别是《意见》中提到的坚持排污者付费、坚持市场化运作、坚持政府引导推动这三个原则,是宏观层面政策性指引。

  主要用户还是地方政府?

  然而,目前在工业领域,第三方治理的“地盘”比较有限,主要集中在在线监测系统和电镀、漂染等专业园区集中治理领域。

  广东省环保产业协会副秘书长李苑彬指出,尽管第三方治理的环境、经济和社会效益已为各界认同,但实际工作进展并不快。“从环保企业角度来看,广东省目前有各类环保企业3000余家,开展第三方治理业务的不过两百家左右,专业从事第三方治理的则更少;相关产值比较低,占比普遍小于企业的20%,同时,每个企业运营的第三方治理项目数量也比较少。”

  就在不久前,广东省政府发布的《关于加快推进环境污染第三方治理工作的实施意见》提出,到2017年,在当地环境公用设施、工业污染治理等重点领域,第三方治理要取得显著进展。而从目前的实践来看,市政领域进展顺利。“接近九成是由市场主体采取BOT或TOT的模式运营。”李苑彬说。

  不过在工业领域,第三方治理的“地盘”则比较有限,主要集中在在线监测系统和电镀、漂染等专业园区集中治理领域。“前者是因为政策有要求,后者则是园区政府行为。其他行业企业个体采取专业化、市场化运营的非常少。从数量上看,广东当地有几万家重点工业排染企业,开展专业化市场化治理的也不过千家,比例确实不高。”李苑彬表示。

  还须多管齐下

  事实上,通过政府引导、市场运作、专业治理,降低排污企业治污和政府监管执法、投入成本,开发环保企业新兴市场,促进治污专业高效,可谓一举多赢。第三方治污作为环保治污的新模式,近年来开始闪亮登场,令人期待。

  然而,要让第三方治污落地生根,发挥预期作用,而不是看上去很美,还有许多功课要做。这是因为,好的治污路径不等于治污的前景一片光明,更不意味环境保护的立竿见影,还会面临着诸如排污企业治污动力不足、国家政策和法律责任阻碍、金融财税负担等多重障碍。

  不同于“谁污染、谁治理”的传统治污政策,第三方治污是以服务合同的形式将企业治污工作转移到专业环保公司,但由于缺乏法律政策层面的明确规范与支持,容易导致责任扯皮、后劲不足。因为根据目前有关法律,一旦发生超排、治污不善等行为,环保部门只能处罚购买服务的排污企业而非收费治污企业。另外,与企业自行治污没有征税问题不同,第三方治污会产生税收成本,加之环保公司周转资金限制等问题,客观上都将影响到第三方治污的实际成效。

  这就要不断更新法治理念,与时俱进弥补政策法律空白,在制度上认可环保服务民事合同有关责任转移的合法性、有效性,促进“谁污染,谁治理”向“谁治理、谁负责”转变。使治理主体和责任相应转变,依法明确责任承担主体。

  当然,政府也需在严格监管上下功夫,要让企业意识到超标和违法排污的违法成本远高于积极治污的守法成本,提升其内在治污需求与动力,这是污染第三方治理的市场基础。同时,为确保付费治污买到货真价实的服务,避免第三方治污市场低价恶性竞争导致环境损害等,相关的制度设计也要及时跟上。诚如建立第三方治污信息服务及环境信用平台,促进行业服务规范化。